一、能源部长取得交易审查权

第14420号行政令覆盖美国管辖范围内任何人在2026年8月26日后启动的收购、进口、转让或者安装交易。能源部长需要认定交易涉及与“受覆盖外国实体”有关的设备、关键部件、软件、固件、数字服务、维护服务或者远程访问能力，并进一步认定交易可能造成破坏、未经授权访问、恶意远程操作、供应中断、关键基础设施灾难性后果或者其他不可接受的国家安全风险。

“受覆盖外国实体”包括受到美国武器禁运或者制裁制度约束的国家，以及由此类国家政府拥有、控制或者受其管辖、指挥的人员。行政令直接援引《国际武器贸易条例》22 CFR§126.1。该条当前列明的武器出口拒绝政策国家包括中国。能源部长还可以基于损害美国国家安全或者外交政策的行为，另行将特定国家或者人员纳入行政令范围。因此，行政令无需在正文中单独点名中国，中国企业及其受控境外机构已经进入供应商关联审查。

设备范围以69千伏及以上输电网络为边界，排除本地配电设施，但列举对象覆盖电抗器、变压器、并网逆变器、电池储能系统、关键基础设施不间断电源、发电机、高压断路器、保护继电设备、计量设备、工业控制系统和分布式控制系统。某项产品同时具有其他用途，并且与行政令识别的国家安全问题无关时，可以不在范围内。产品名称本身不足以完成判断，安装地点、电压等级、系统功能及最终用途会直接影响适用性。

行政令对存量设备也保留了处理权。能源部长可以要求识别、隔离、监控、加固、断开、替换或者移除2026年8月26日前已经采购或安装的外国设备，并可设置分阶段整改安排。设备进入美国后，维护、升级、固件更新和远程访问仍会受到持续审查。对依赖境外运维中心、云端控制或者远程诊断的供应商，这一安排会把审查延伸至设备的整个使用周期。

能源部长可以接受风险缓解措施、建立预先认可的设备和供应商清单，并通过许可证放行原本受到禁止的交易。行政令要求在120日内发布必要的实施规则，按日历计算，期限落在2026年12月24日。规则可以进一步确定受覆盖国家、人员、设备类别、重点审查国家及许可程序。由于行政令已经把8月26日后启动的交易纳入范围，企业不能把实施规则出台前的时间视为完整缓冲期。

二、电网设备的产业政策

特朗普第一任期曾于2020年5月签署第13920号行政令，使用相近的IEEPA权限保护美国大容量电力系统。美国能源部随后于2020年12月发布禁令，限制向关键国防设施供电的特定公用事业单位采购中国制造或供应的部分设备。该禁令在2021年初被暂停，并由能源部于同年4月撤销。

相较2020年能源部实际发布的关键国防设施禁令，2026年行政令预留的实施范围更宽。供应商范围与22 CFR§126.1衔接，关键部件、软件、数字服务和远程访问能力被明确写入交易审查，存量设备也可能被要求替换。行政令还增加风险缓解、预先认可供应商和许可证路径，使能源部可以按供应商、产品或者交易类别调整措施。

美国最高法院在2026年2月的Learning Resources, Inc. v. Trump案中裁定，IEEPA没有授权总统征收关税。本次行政令选择监管或者禁止收购、转让、进口和安装，这些行为直接对应50 U.S.C.§1702(a)(1)(B)列明的交易控制权限。相较关税措施，本次安排与IEEPA文本的联系更直接。今后的法律争议更可能集中于能源部对具体供应商、设备和风险的认定依据，以及相关程序是否充分。

进口准入只是政策的一部分。特朗普已于2026年4月依据《国防生产法》第303条作出总统决定，将变压器、输电线路、先进导体、变电站、高压断路器、电力电子设备、电工钢及相关原材料和制造工具认定为国防必需的工业资源，并授权采购承诺、金融支持等措施扩大美国生产能力。第14420号行政令又要求能源部长在180日内提出《联邦采购条例》修订建议，优先采购美国制造的能源基础设施。

国家紧急状态在本案中的直接法律效果，是把能源部设置为外国电网设备准入和存量整改的决策机关。外国供应商将面对交易限制、存量设备核查及联邦采购本土化要求，美国厂商则可能同时获得《国防生产法》资金和政府采购支持。美国电网安全政策由单笔设备审查延伸至产业能力建设。

三、中国供应链的核查重点

中国企业首先需要重新审视原产地分析。行政令将“外国生产”定义为未在美国制造、生产或者组装的产品。设备在墨西哥、东南亚或者其他国家完成组装，仍属于外国生产。若组装企业由中国主体拥有或控制，或者关键部件、固件、远程服务由中国关联主体设计、制造或供应，第三国路径仍可能进入审查。行政令另行禁止规避、协助规避及共谋行为，简单调整合同主体或运输路线无法消除风险。

产品和项目需要分别分类。企业应当确认设备是否用于69千伏及以上输电网络，是否安装在变电站、控制室或者发电设施，是否属于本地配电，以及通用产品在具体项目中承担的功能。并网逆变器和电池储能系统已经被行政令点名，光伏、储能和电力电子企业不能仅以产品服务新能源项目为由排除适用。

软件和运维链条需要与硬件同步核查。固件来源、软件开发主体、补丁更新方式、远程管理员权限、数据回传路径、云服务位置及维护分包商，都可能影响能源部对未经授权访问和恶意远程操作风险的判断。美国客户预计会要求更完整的物料清单、供应商层级、软件组件、远程访问和网络安全证明。已经在美国运行的设备还需要准备存量清册和替代方案。

8月26日后的新合同应当记录交易启动时间，明确实施规则、许可证、预先认可清单和风险缓解措施对履约的影响，并处理替换成本、停止远程服务、政府调查配合、信息披露和解除权。计划继续进入美国市场的企业，还应准备制造与组装路径、关键部件来源、软件开发控制、独立安全测试、远程服务权限及美国本地运维能力的证明材料，为申请预先认可或者提出风险缓解方案建立事实基础。

结合2020年禁令曾优先覆盖关键国防设施，以及本次行政令反复提及人工智能数据中心、先进制造和国防生产，笔者判断，后续实施规则很可能先集中于高压变压器、并网逆变器、储能系统、工业控制设备及具有持续远程访问能力的供应商。覆盖范围仍可能按照设备类别和供应商名单继续扩展。

中国电网设备、储能、逆变器和控制系统企业应在能源部规则出台前完成美国业务分层，区分新增交易与存量设备，核查第三国子公司和关键部件链条，并提前准备许可、预先认可和风险缓解材料。美国已将电网可靠性、网络安全和本土制造写入同一套行政安排。随着人工智能和国防生产继续推高电力需求，这一政策方向在短期内逆转的空间有限。

来源：国际贸易合规观察

作者：施沈畅，协力律师事务所，中国及美国纽约州执业律师；业务领域：出口管制与经济制裁、海关、国际贸易；联系方式：+86 17702110912