中国企业在跨境交易中遭遇资金冻结的情形正变得越来越常见。一笔汇往美国的货款突然被中间行扣住，一个用于收款的加密货币钱包地址被标记为不可交易，或者一家企业的美元账户在毫无预警的情况下被"冻结"，类似场景在近两年笔者经手的法律咨询中已成高频问题。
多数企业在遇到资金冻结时的第一反应是"被制裁了"，随之而来的应对思路也自然指向OFAC。但美国的资产冻结体系远比单一制裁执法复杂。从财政部到司法部，从证券监管机构到金融情报机构，再到商业银行自身的合规审查部门，至少存在五到六个彼此独立又相互交叉的冻结触发路径。冻结依据的法律不同、冻结程序的正当性基础不同、企业可以援引的救济手段也截然不同。
笔者期望在本文中梳理美国主要的资产冻结触发机构及其各自的法律依据，并从执业律师的实务角度分析针对不同冻结路径的应对策略差异。
一、OFAC制裁冻结
OFAC是中国企业最熟悉的冻结触发来源。当一个实体或个人被列入特别指定国民清单(SDN List)后，该实体在美国管辖范围内的一切财产和财产权益都必须被冻结。所有美国金融机构，包括在美国运营的外国银行分支机构，都有义务执行这一冻结指令。
OFAC冻结的法律依据主要来自《国际紧急经济权力法》(IEEPA)授权下的各项行政令。冻结的范围不仅限于SDN清单上的实体本身，还延伸到所谓的"50%规则"，即SDN清单上的实体直接或间接持有50%以上权益的任何实体，即使该实体本身并未被列入清单，其财产同样须被冻结。这条规则在实务中制造了大量的"误伤"场景，尤其是对于股权结构复杂的中国民营企业集团。
值得单独说明的是，OFAC冻结还覆盖了加密货币领域。OFAC从2018年起开始将特定加密货币钱包地址纳入SDN清单，这意味着所有受美国管辖的加密货币交易所和服务商(包括Coinbase、Kraken等)有义务冻结与这些地址相关的资产。2022年OFAC对Tornado Cash混币协议实施制裁，更是将冻结范围扩展到了去中心化协议层面。
从律师应对角度看，OFAC冻结的核心特征在于其行政性质。被冻结方的首要救济路径是向OFAC申请特定许可证(Specific License)。
实务中对OFAC冻结的应对策略应当区分两种情形。第一种是企业本身被列入SDN清单，此时应对的核心工作是准备详尽的行政复议材料，同步申请特定许可证以维持基本运营和法律费用支付。第二种更为常见的情形是企业并未被列入清单，但因为交易对手、中间行或上下游关联方触发了制裁筛查而被冻结。这类案件中，律师的工作重心在于向执行冻结的金融机构证明交易不涉及受制裁方利益，并在必要时通过OFAC获取书面确认。
二、DOJ刑事扣押与民事没收
美国司法部(DOJ)通过两条路径冻结资产，刑事扣押和民事没收。这两条路径的法律性质完全不同，适用的程序保护也存在本质差异。
刑事扣押通常发生在联邦大陪审团调查或已提起公诉的背景下。联邦检察官可以依据《联邦刑事诉讼规则》第41条向联邦法官申请扣押令(Seizure Warrant)，冻结涉嫌与犯罪活动相关的资产。在加密货币领域，DOJ近年来频繁使用这一工具，2023年DOJ通过刑事扣押程序从Bitzlato交易所冻结了约7亿美元的加密资产，2024年针对朝鲜关联的加密货币洗钱网络也采取了类似行动。
对于刑事扣押，宪法第四修正案的保护是核心防线。扣押令的签发要求"合理根据"(probable cause)标准，律师可以对扣押令本身的合法性提出质疑，要求法院举行Franks听证以审查支持扣押令的宣誓书是否包含虚假或误导性陈述。被扣押方也享有宪法第五修正案的正当程序保护和第八修正案的禁止过度罚没保护。实务中，如果能够证明被扣押的资产金额与所指控的犯罪行为之间明显不成比例，法院可能会裁定部分解冻。
民事没收(Civil Forfeiture)则是完全不同的制度。依据18 U.S.C. § 981等条款，DOJ可以在不起诉任何个人的情况下对财产本身提起诉讼(in rem)。这意味着即使资产所有人没有被指控犯罪，其资产仍可能被联邦政府寻求没收。民事没收程序中，政府的举证标准仅为"优势证据"(preponderance of evidence)，远低于刑事案件"排除合理怀疑"的标准。
对于中国企业而言，DOJ冻结的应对思路与OFAC冻结有本质区别。OFAC冻结的应对是行政程序为主，企业面对的是一个行政机关的裁量权；DOJ冻结的应对则是在联邦法院体系中的对抗式诉讼，企业享有的宪法程序保护远比OFAC行政程序中的保护更为充分。但相应地，DOJ冻结意味着联邦执法机构可能已经掌握了相当程度的证据，企业在应对过程中需要极为审慎地处理信息披露问题，任何提交给法院的材料都可能被用作后续刑事追诉的证据。
实务操作上，DOJ冻结案件中有几个关键时间节点需要律师密切关注。民事没收中，政府在扣押资产后必须在60天内提起没收诉讼或发出行政没收通知，否则资产应予归还(依据18 U.S.C. § 983)。收到行政没收通知后，资产所有人有35天的时间提交权利主张(claim)，逾期将导致权利丧失。这些程序性时限常常被不熟悉美国法律体系的中国企业忽视，等到律师介入时往往已经错过了最佳应对窗口。
三、FinCEN行政措施与银行合规冻结
金融犯罪执法网络(FinCEN)作为财政部下属机构，本身并不直接冻结特定账户或交易。但FinCEN拥有一项在实际效果上可能比直接冻结更为严厉的工具，即依据《爱国者法案》第311条对特定外国金融机构或司法管辖区发出"主要洗钱关注"(Primary Money Laundering Concern)认定，并实施特别措施(Special Measures)。
311条特别措施可以要求美国金融机构对涉及目标机构或管辖区的账户实施加强尽职调查，乃至完全切断代理行关系。2005年FinCEN对澳门汇业银行(Banco Delta Asia)发出311条认定，直接导致该银行的美元清算渠道被全面切断，其效果相当于对该银行实施了事实上的金融制裁。2024至2025年间，FinCEN对柬埔寨Huione Group发出311条建议认定，理由涉及朝鲜关联的加密货币洗钱。
311条措施的应对路径与OFAC制裁有相似之处，都属于行政程序。FinCEN在发布最终规则前通常会经历拟议规则制定(Notice of Proposed Rulemaking)程序，在此期间公众(包括被认定的金融机构)有机会提交评论意见。律师在这一阶段可以代表客户提交详细的反对意见，质疑FinCEN的事实认定基础。但与OFAC不同的是，311条的对象通常是外国金融机构本身，中国企业作为该机构的客户往往只是间接受影响，缺乏直接的行政申诉资格(standing)。
相比FinCEN的行政措施，银行自身的合规冻结是实务中最常见、也最令企业困惑的资金冻结来源。美国银行依据《银行保密法》(BSA)及其配套反洗钱规定，有义务对可疑交易进行监控和报告。当银行的交易监控系统对某笔交易或某个账户产生警报时，银行合规部门可以决定暂停交易、冻结账户，甚至关闭客户关系，整个过程无需政府的事先批准或法院令状。
银行合规冻结在法律性质上是私人商业行为，银行依据其与客户之间的账户协议以及BSA合规义务采取行动。这意味着被冻结方无法援引宪法正当程序保护，也通常无法在联邦法院依据宪法条款挑战银行的冻结决定。实务中，针对银行合规冻结的应对策略主要集中在商业谈判层面。律师需要帮助客户向银行的合规部门提供充分的交易背景说明和支持文件，证明交易的合法性和商业合理性。
对于加密货币领域的银行合规冻结，还需要考虑加密货币交易所与传统银行之间的合规联动问题。当交易所收到银行的合规问询时，可能会同步冻结相关用户账户。Chainalysis、Elliptic等区块链分析公司提供的"污染"评分系统在事实上成为了交易所合规冻结的触发机制之一。一笔来自被标记为高风险地址的转账，即使在法律层面完全合规，也可能仅因链上分析评分触发交易所的自动冻结。应对这类冻结时，律师除了与交易所合规部门沟通外，可能还需要委托独立的区块链取证分析来反驳交易所所依赖的风险评分。
四、多机构协同与管辖交叉
上述各机构的冻结权力并非相互隔绝。实务中，一笔被冻结的资金可能同时涉及多个机构的管辖。
以一个典型场景为例，一家中国企业的美元汇款在纽约某银行被中间行扣住。初步调查后发现，该笔交易被扣住的直接原因是银行合规系统识别出汇款方的关联公司名称与OFAC的SDN清单上的某个实体高度相似。银行在扣住交易的同时向FinCEN提交了可疑活动报告(SAR)。FinCEN在审查SAR后将线索移交给DOJ和国土安全调查局(HSI)。三个月后，企业收到了DOJ的大陪审团传票(Grand Jury Subpoena)，此时原本属于银行合规冻结的事件已经演变为联邦刑事调查。
这一演变路径说明了为什么在冻结发生的第一时间准确判断冻结来源和法律性质至关重要。如果在最初阶段将银行合规冻结误判为OFAC制裁冻结并据此制定应对策略(例如向OFAC申请特定许可证)，不仅会浪费时间，还可能在DOJ已经介入调查的背景下，通过不当的信息披露加重客户的法律风险。
跨机构的协同执法还体现在冻结后的资产处置阶段。OFAC冻结的资产在被冻结期间法律所有权并未转移，被冻结方仍是资产的法律所有人，只是暂时无法使用。但如果在冻结期间DOJ另行启动了民事没收程序，则资产面临的法律风险从"暂时冻结"升级为"永久丧失所有权"。两套程序并行时，律师在OFAC程序中提交的材料和陈述可能与DOJ程序中的辩护策略产生冲突，因此必须统筹规划。
来源：国际贸易合规观察公众号
作者：施沈畅，协力律师事务所，中国及美国纽约州执业律师；业务领域：出口管制与经济制裁、海关、国际贸易；电话：+86 17702110912