政治环境稳定、自然资源丰富及市场体系成熟的澳大利亚，持续吸引着寻求出海机遇的中国企业。从矿产与能源、农牧业、食品加工等传统领域，到可再生能源、人工智能等新兴行业，中国企业在澳大利亚的投资呈现领域多样化的发展趋势。在全球能源转型背景下，澳大利亚在光伏发电等可再生能源领域亦展现出较大的发展潜力，吸引了越来越多外国投资者参与相关项目的开发、建设与运营。

然而，赴澳投资面临的首要监管关卡即是澳大利亚外国投资审查委员会（FIRB）主导的严格审查制度。能否高效、合规地通过FIRB审查，已成为决定投资成败的关键前置环节。

本文将从制度简介、申报类型、申报时点等方面对澳大利亚的外国投资审查制度进行介绍，助力赴澳投资的中国企业稳妥规划交易结构，有效管控审查风险。

（一）审查机构与法律依据

澳大利亚外国投资审查委员会（Foreign Investment Review Board, 以下简称“FIRB”）成立于1976年，其主要职责是对外国投资项目申请进行审查，并就相关投资是否可能对国家利益与国家安全产生不利影响，向澳大利亚的财政部长（Treasurer）提供审查建议。在FIRB审阅投资申请并作出建议后，外国投资项目的最终批准权归属于财政部长。若相关投资被认定为不符合国家利益或国家安全要求，财政部长有权行使法定裁决权，拒绝、附条件批准或强制撤销交易。

澳大利亚的外国投资审查制度（以下简称“FIRB审查制度”）建立在一套较为完整的法律与政策框架之上。其中，FATA为构成该制度的核心法律依据，此外还包括若干配套法律法规及政策性文件，具体而言主要包括：

• 《1975年外国收购与兼并法》（Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975, “FATA”）。作为澳大利亚联邦层面的核心立法，FATA为外国投资审查制度提供了基本法律框架，明确规定了外国投资的审查对象、适用范围、审查程序、审查标准以及执法权力。
• 《2015年外国收购与兼并条例》（Foreign Acquisitions and Takeovers Regulation 2015, “FATR”）。FATR是FATA的配套实施细则，对外资审查规则作出进一步细化，具体涵盖申报门槛、豁免情形、资产分类及程序性要求，在实践中对国家利益和国家安全的保护具有重要作用。
• 《2015年外国收购与兼并费用征收法》（Foreign Acquisitions and Takeovers Fees Imposition Act 2015, “FATFA”）及《2020年外国收购与兼并费用征收条例》（Foreign Acquisitions and Takeovers Fees Imposition Regulations 2020, “FATFR”）。该等规定与前述实体法律相配套，构成外国投资申报和审查过程中费用征收的依据。
• 澳大利亚政府发布的外国投资政策文件（Foreign Investment Policy）以及外国投资审查委员会的指导说明（Guidance Notes of FIRB）。尽管不具有法律强制力，但是在实践中，此类文件被广泛用作理解和适用相关法律规定的重要参考。

（二）审查核心原则

FIRB审查制度的核心原则是：以国家利益和国家安全作为审查外国投资申请的法定审查标准。此外，在监管机制上，澳大利亚政府采用FIRB事前强制审查与外国所有权登记制度相结合的双轨制监管模式，以确保外国投资审查的有效实施及相关政策要求的持续执行。

1、以国家利益和国家安全为法定审查标准

根据FATA，财政部长在行使外国投资审查相关权力时，必须基于该投资是否违背国家利益或国家安全作为核心判断依据。国家利益和国家安全两项原则与标准在制度上相互关联，但在适用范围、审查重点及法律后果方面各有侧重。

（1）国家利益（National Interest）

国家利益是一项具有高度弹性的审查标准。FATA并未对其作出明确定义，而是赋予财政部长较大的裁量空间，使其能够结合个案具体情况综合评估。根据FATA第67(1)条[1]，如财政部长确信采取某项重大行动将违背国家利益，则有权作出禁止该行动的决定。从国家利益的角度，FIRB在实践中通常会考虑以下主要因素：[2]

• 国家安全（包括基础设施、战略资源控制等）：一项投资对澳大利亚保护其战略及安全利益能力的影响程度。国家安全不仅本身是一个独立标准，也是国家利益评估的核心组成部分。

• 市场竞争情况：一项投资是否会导致外国投资者在澳大利亚市场获得过大的市场控制力。

• 对澳大利亚政府其他政策的影响：对澳大利亚政府其他政策，包括税收政策、环境政策的影响，也是国家利益评估的重要组成部分。

• 对经济与社会的影响：一项投资对澳大利亚经济的整体影响，包括对企业的本地参与度、对员工及其他利益相关方的影响，以及项目开发和回报澳大利亚社会的可行性。

• 投资者的性质：投资者的治理结构是否透明、是否受充分透明的法律和监管约束。值得提示的是，FIRB对于外国政府投资者的审查尤其严格。

在向财政部长提出是否批准投资申请的建议之前，FIRB会与联邦、州和地区的政府部门和机构进行广泛协商，特别是同澳大利亚竞争与消费者委员会（Australian Competition and Consumer Commission, “ACCC”）、澳大利亚税务局（Australian Taxation Office, “ATO”）以及如果涉及关键基础设施资产，包括电信、天然气、电力、水利和港口等，与网络与基础设施安全中心（Cyber and Infrastructure Security Centre, “CISC”）分别就市场竞争问题、税务风险评估和国家安全风险评估有关问题进行沟通。

（2）国家安全（National Security）

国家安全是近年来被大幅强化的审查标准。在2020年的改革后，FATA引入了专门针对国家安全的审查框架，其审查门槛更低，适用范围更广。即使是一项通常无需申报的小型投资，如果涉及国家安全业务或国家安全土地，也必须进行强制性申报。此外，FATA第79A条[3]规定，财政部长拥有最终审查权，有权对已完成但后期出现国家安全风险的投资进行重新审查和干预。

2、FIRB+ATO双轨制监管

外国所有权登记制度与FIRB审查制度构成“双轨制监管”，即使一项交易免于FIRB批准，若满足特定类型要求，仍需履行登记义务。

外国所有权登记制度自2023年7月1日起在澳大利亚全面实施：外国人在完成特定类型的投资行为后，须在30个日历日内向澳大利亚资产外国所有权登记处（ATO负责管理）提交登记通知。前述特定类型的投资行为主要包括：收购澳大利亚土地、勘探权、水资源权益；或收购特定实体和企业的权益。除首次收购外，投资完成后的持续变动也需要登记：包括相关资产的处置、土地性质变更，以及外国人在实体或企业中所持权益发生5%或以上的变动，均构成应申报事项，需在变更发生后的30个日历日内向ATO注册官报送。此外，若某一主体因某种原因而被认定为外国主体，该主体需就其已持有的澳大利亚土地、勘探权、水资源权益及相关实体或企业权益履行补充登记义务，视同于在成为外国主体当日取得该等权益。

从监管功能上看，外国所有权登记制度能够起到事后备案与信息披露的效果，确保政府能够持续、全面地掌握外国投资在澳大利亚的实际持有状况。外国所有权登记制度可支持政府比对和识别可能存在的在时间上分拆、但在实质上相互关联的多笔交易，协助监管部门在合规监测和审查过程中发现潜在规避FIRB审查的行为。

FIRB审查制度根据投资行为的性质及其可能对国家利益及国家安全带来的风险，将申报划分为强制性申报与自愿性申报两大类。准确识别并遵循不同类型的申报要求，对于投资者合法合规地推进投资项目、有效规避潜在法律风险具有关键意义。

（一）强制性申报情形

强制性申报（Mandatory Application）是指投资者在开展特定投资行为前，必须向FIRB提交申报，否则将承担法律责任的情形。根据FATA的规定，相关法律后果不仅包括罚款等民事责任，在情节严重的情况下，还可能面临刑事处罚；此外，财政部长有权要求对已完成的交易采取纠正措施，甚至责令投资者撤销或剥离相关投资。[4]因此，准确识别强制性申报情形，是外国投资者在澳大利亚开展投资活动时防范合规风险的关键环节。

强制性申报可能在以下三种情形下被触发，一项投资行为可能会触发一种或多种强制性申报情形，任一种情形下触发强制性申报义务，则投资者在开展该项投资行为前，必须向FIRB提交申报：一是构成应申报行动（Notifiable Action）的投资；二是由外国政府投资者（Foreign Government Investors）开展的特定投资；三是涉及应申报的国家安全行动（Notifiable National Security Action）的投资。因此，在具体判断一项投资是否触发强制性申报时，可以从上述三个角度考虑不同的门槛测试。

1、构成应申报行动的投资

根据FATA第47条[5]，应申报行动是指外国人士在满足相应金额门槛测试的情况下，采取的特定投资行为。具体而言主要包括以下三类：其一，收购农业相关实体或商业的直接权益（通常为10%以上）；其二，收购澳大利亚实体的实质权益（通常为20%以上）；其三，收购澳大利亚土地的任何权益（无论权益大小）。

澳大利亚针对不同国家的私人投资者根据是否与澳大利亚签订自由贸易协定等因素设置了不同的门槛。经过近些年的持续修改与更新，判断是否构成应申报行动的投资的规则细节日趋复杂。

2、由外国政府投资者开展的特定投资

FATA对不同类型的外国投资者适用差异化的监管标准，对外国政府投资者适用最为严格的申报规则，通常没有金额门槛限制，即无论金额大小均需获得FIRB批准，除非该投资可以被认定为是权益比例在10%以下且不涉及目标公司决策权或控制权的被动投资。

在实践中，被认定为外国政府投资者的主体范围相当广泛，除主权财富基金和国有企业外，许多表面上独立运营的商业投资者，若上游股权结构中存在政府持股因素，亦可能被纳入外国政府投资者的范畴。根据FATA及其配套条例，外国政府投资者包括外国政府本身及其独立机构；同时也包括公司、信托及有限合伙企业（通过其受托人、普通合伙人或有限合伙人），只要：（i）某一外国政府及其独立机构在其中单独持有20%或以上的权益，或者（ii）两个或以上的外国政府及其独立机构合计持有40%或以上的权益。

3、构成应申报的国家安全行动的投资

强制性申报的投资行为还包括应申报的国家安全行动。根据FATA第55B条，应申报的国家安全行动是指由外国人士实施、且与国家安全直接相关的特定投资行为。与前述两类强制性申报情形不同，此类行动不适用金额或价值门槛，只要投资涉及国家安全考虑即自动触发强制申报义务。具体而言，该类行动包括：开办国家安全业务；收购国家安全业务的直接权益；收购运营国家安全业务的实体的直接权益；在国家安全土地上收购权益；以及在国家安全土地上取得勘探权。[6]

（二）自愿性申报情形

与强制性申报不同，自愿性申报（Voluntary Application）适用于那些法律并未明确要求事前向FIRB申报，但仍可能对澳大利亚国家利益或国家安全产生影响的投资行为。未对此类投资行为进行申报本身并不构成违法，投资者可以选择在未获事前批准的情况下直接实施交易。然而，不申报意味着该等投资行为始终暴露在财政部长事后审查和干预的风险之下。自愿性申报的制度设计，本质上是一种以法律确定性换取事前合规成本的风险管理工具。

1、投资领域限制

从适用范围来看，自愿性申报主要涵盖两类情形：一是仅构成重大行动（Significant Action），但不构成应申报行动；二是涉及可审查的国家安全行动（Reviewable National Security Action）：

首先，根据FATA第39条，重大行动是指由外国人士采取，且导致外国人士参与的控制权发生变更的，收购证券、资产或澳大利亚土地权益的行动，或者采取与澳大利亚有关的实体（包括公司和单位信托）及业务相关的其他行动。根据FATA的制度结构，重大行动与应申报行动之间既有交集、又相互独立，且重大行动的外延明显宽于应申报行动，因此，在重大行动同时也构成应申报行动时，强制性申报义务被触发；在一项投资行为构成重大行动而不属于应申报行动时，将处于财政部长的潜在审查权限之内，属于自愿性申报情形。

其次，FATA在国家安全审查框架中专门引入了可审查的国家安全行动这一概念，以填补强制性申报制度之外的监管空白。根据FATA第55D、55E及55F条的规定，可审查的国家安全行动是指由外国人士实施的、未达到强制性申报标准，但在实质上可能对国家安全产生影响的投资行为。例如，外国投资者收购某一实体或业务中的少数权益（无论持股比例高低），但通过该等交易获得了参与或影响该实体核心管理和控制决策的地位，即使该实体本身并不构成国家安全业务；又如，外国投资者旨在获取澳大利亚土地权益，且该行为不属于重大行动、应申报行动或应申报的国家安全行动。

2、风险提示：财政部长的介入权和最终审查权

需要特别强调的是，自愿性申报背后最重要的合规风险，在于财政部长享有广泛而持续的介入权。根据FATA第66A条，若财政部长认为某项未被强制性申报的重大行动，或某一可审查的国家安全行动，可能引发国家安全方面的担忧，其有权在交易完成后的10年内以国家安全为由启动审查程序。更为关键的是，第79A条赋予财政部长所谓的最终审查权，即便某项投资此前已获得无异议通知、依据豁免证书完成，甚至因未达到审查门槛而从未接受过审查，在特定条件下（例如投资者在申报过程中提供了虚假性信息，申报批准后业务或市场环境发生重大变化，或出现新的国家安全风险等情形）财政部长仍可在投资完成后重新介入，对该交易进行审查。一旦审查发现国家安全风险，财政部长可以施加新的条件，甚至强制要求投资者撤资或剥离相关权益。

在明确申报类型（强制性或自愿性）之后，投资者还需重点把握申报的时间节点及审批时间。对申报时点和审批周期的误判，往往会直接影响交易进度，甚至引发合规风险。

（一）申报时间要求

FATA所确立的基本规则是事前审查原则。对于构成强制性申报的情形，外国投资者必须在采取行动之前向财政部长提交通知。这通常意味着，在交易对各方产生法律约束力之前，或至少在完成交割之前，投资者必须获得FIRB批准或等待法定审查期限届满且未收到反对通知。未履行事前申报义务即实施交易，可能直接构成违法行为。

对于结构性变化导致的被动增持情形，例如，由于其他股东减持、公司回购股份或资本重组等原因，某一外国投资者的持股比例在未主动采取任何行为的情况下发生上升，并因此跨越了法定阈值（例如由19%增至21%），从而构成应申报行动或应申报的国家安全行动，根据FATA第18A条，此类情形在法律上被视为收购证券权益的行动，投资者须在该等变化发生后的30天内完成申报。

（二）FIRB审批时间

FATA规定的法定初始审查期限为30天，财政部长应在期限内完成审批并且应在决定作出后10天内通知申请人。该期限自向FIRB正式提交申请并完成全部审批费用支付之日起计算。

在初始30天期限届满前，财政部长可以通过发布临时命令延长审查期限。延长期限的启动方式包括两种：一是应投资者要求，投资者可书面请求进行延长；二是财政部长主动决定，由财政部长基于审查需要主动决定延长。无论采取何种方式，延长期限的累计上限为90天。因此，在极端情况下，整体审批周期可能达到30天的初始期限加上90天的延长期限，即合计120天。根据澳大利亚财政部2025年2月发布的2024年第三季度报告数据，该季度针对外国投资审查的中位时间为34天，有13%的交易审查时长超过90天。

在实操中，若投资行为涉及战略性资产、敏感领域、监管多方协调等多种复杂情况，其审查周期可能显著长于一般交易，致使整体审批周期可能长达180天甚至更久。例如，在北京能源国际控股有限公司（BJEI）拟收购澳大利亚太阳能资产项目中，BJEI与英国石油巨头旗下的Lightsource bp于2023年12月达成协议，拟收购其位于澳大利亚境内的5座太阳能电站，并随后向FIRB提交了收购申请。然而，FIRB对该交易的审查历经多次推迟，在长达1年以上的审查期内，财政部长始终未对申请作出任何决定，也因此导致交易的可行性与商业预期受到显著影响，最终该交易于2025年2月被宣告终止。