随着美国OFAC制裁范围的不断扩大及中国金融机构与涉外企业正面临日益复杂的合规挑战。
当中国企业被列入美国OFAC制裁清单的同时，金融机构出于合规压力，可能会采取“断供”行为。企业可能面临开户银行关闭账户、支付通道受阻、融资渠道断裂等一系列“连锁反应”，使得正常经营陷入停滞。就此，企业不仅需要理解背后的制裁逻辑与金融合规困境，更需掌握在法律框架下维护自身权益、维持必要金融服务的可行方法。
本文将剖析OFAC制裁如何通过金融机构传导至经营层面，探讨应对策略与合规工具，助力相关企业在逆境中保障运营与资产安全。
一、OFAC制裁对金融机构产生的影响
OFAC的法律权限主要来源于《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）、《国家紧急状态法》（National Emergencies Act, NEA）及若干总统行政命令（Executive Orders）。其中，总统行政命令EO 13224授权美国总统对"为恐怖组织提供支持"的个人与实体采取经济制裁措施，包括资产冻结、贸易限制等。OFAC制裁机制并不依赖联合国安理会的国际制裁决议，而是基于美国国家安全利益的单边决策。美国通过这些国内法，将其制裁管辖权延伸至境外，形成所谓长臂管辖：只要交易涉及美元结算或使用美国金融系统，即使行为发生在美国境外，也可能受会被纳入制裁范围。
外国实体或个人在被OFAC列入SDN清单后，其主要的法律后果包括：
- 冻结其在美国的资产；
- 禁止美国人与其进行任何交易。
尽管OFAC并未明文要求外国主体也必须遵守其制裁规定，但在实践中，各国金融机构（包括境内金融机构）的普遍做法是强制关闭被制裁客户的银行账户，停止提供服务。第三方支付平台（如微信、支付宝）的钱包服务通常也无法正常使用。被制裁实体不仅难以处理跨国支付业务，也将会在获取保险、物流服务和融资方面遭遇实质性障碍。
境内金融机构选择停止服务的主要理由包括：
1、美元交易会触发OFAC直接管辖：美元交易和清算必然涉及美国金融机构作为中间行，美国金融机构不得向被制裁实体提供服务的同时，一旦识别出SDN名单上的主体，其必须向OFAC进行报告。这使得OFAC将会掌握到交易发起方（例如为被制裁客户服务的中国金融机构）与相关SDN实体进行交易的事实，相关金融机构可能因此面临OFAC的调查和乃至处罚。为规避此类风险，外国金融机构也往往会主动选择停止为被制裁客户服务，不处理任何相关交易。
2、非美元交易下金融机构亦面临次级制裁风险：次级制裁适用于非美国实体，涉及发生在美国境外的未涉及美元、美国金融系统或美国人的行为。次级制裁不涉及民事或刑事处罚，美国政府主要是通过威胁实施各种潜在处罚向非美国实体施压，使其停止与受制裁实体开展业务活动，可能采取的制裁措施包括：列入SDN清单、限制登陆美国银行往来账户、指定为外国制裁规避者、禁止与美国政府签约、禁止主要管理人员进入美国等。
对境内金融机构而言，即使完全不涉及美元交易，但如果被OFAC认定为与SDN清单实体存在"重大交易"，仍将面临上述次级制裁下的处罚后果。而是否构成"重大交易"又由OFAC综合考虑交易的规模、数量、频率、类型、目的、复杂性等来评估判定，该标准较为模糊。由于OFAC保留较大自由裁量权，金融机构难以准确评估风险，倾向于直接终止与受制裁客户的关系以规避不确定性。
3、风险与收益不匹配：一方面，如被认定违反OFAC制裁规定，外国金融机构也将面临美国的处罚。例如，美国《爱国者法案》第311条规定，美国财政部长可以向不遵循OFAC制裁名单的外国银行发出传票质询，并可以命令美国的银行停止为该等外国银行提供美元同业往来账户（USD corresponding account）服务，并冻结和没收已存放于美元同业往来账户中的资金。
另一方面，一旦金融机构自身被制裁，其将被排除SWIFT等国际结算体系之外，不仅无法使用美元，世界上其它主要货币（例如欧元、日元等）的使用也将受阻，因其他第三国的金融机构也会考虑次级制裁的风险。相比之下，继续为单一的被制裁客户服务的收益有限，因而，金融机构通常不愿意冒险维持服务。
二、关于境内金融机构是否有权自行决定停止为被制裁实体提供服务
《反外国制裁法》第12条规定："任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。"
根据《反外国制裁法》立法目标是要保护我国公民、组织的合法权益（第1条），反制外国干涉我国内政和对我国进行的遏制和打压（第3条）。根据上述法律规定，客户被OFAC制裁后，在其并未违反任何中国法律规定的情况下，境内金融机构若直接选择关闭其银行账户、停止金融服务，确有涉嫌侵犯我国公民合法权益，违反《反外国制裁法》的嫌疑。这使得金融机构在实践中处于两难境地，一方面需要遵守国内法律，避免被认定为执行外国制裁而违法；另一方面，若选择继续服务，自身亦将面临极高的跨境合规风险和制裁威胁。
我国金融法律规定金融机构依法享有企业法人的经营自主权。例如，《商业银行法》第4条规定："商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。" 因此，境内金融机构可能援引经营自主权，主张停止为某些被OFAC制裁的主体提供服务属于自主经营决策，而非执行《反外国制裁法》所指的歧视性限制措施。
目前，尚未出现国内被制裁主体依据《反外国制裁法》起诉金融机构停止服务的公开案例，法律界限有待进一步廓清。在我国反制裁诉讼首案——南京海事法院（2024）苏72民初2157号案中，原告我国某海洋工程公司成功依据《反外国制裁法》起诉外方交易对手（某外国S公司）以执行OFAC制裁而中止支付1186万美元尾款行为，并通过诉前保全措施，成功扣押S公司案涉船舶。S公司在南京海事法院立案后向美国申请支付许可，并向南京海事法院支付反担保金9974.3万人民币以解除扣押，海洋工程公司在双方达成调解协议后最终通过执行程序从反担保金中获得和解款项。
对境内的金融机构来说，由于对SWIFT的结算依赖很重，在针对有关SDN制裁者的结算事项时，常常会被置于一个尴尬的境地，一方面，在面对《反外国制裁法》的具体条文时，其无法摆脱SWIFT结算系统的现实是否会将其置于违法状态，以及是否可以享受到相应的责任豁免，《反外国制裁法》在为一些境内企业提供了反击制裁的武器时，境内金融机构是否会成为反制裁的对象，也是一个亟待解决的司法问题，这进一步凸显了境内金融机构在制裁与反制裁对峙中的尴尬际遇。
三、境内金融机构应对策略
（一）善用OFAC例外与许可，与金融机构加强沟通，必要时可提供专业风险说明：境内金融机构应熟悉OFAC各制裁项目实施细则中允许交易的例外规定、OFAC发布的"通用许可证"（General Licenses）、常见问题解答（FAQs）和相关文件中关于允许交易类型的指引。
在被制裁后，境内金融机构或企业应当精细化判断自身是否在通用许可范围内，如有存在可以进行交易的"项目"和"例外"，应及时与金融机构沟通，告知其交易属于许可范围。
境内金融机构或企业还可向金融机构提交详细的风险说明文件和证据，详细论证相关交易不构成"重大交易"、属于通用许可范围或符合OFAC的例外指引，协助金融机构进行风险评估，从而维持必要的金融服务。
（二）运用反外国制裁工具维护自身合法权益：如被制裁企业认为金融机构停止服务，拒绝履行合同义务等行为系执行外国歧视性限制措施，被制裁企业可考虑依据《反外国制裁法》第12条提起诉讼，要求金融机构停止侵害、赔偿损失。虽然实践中未出现公开案例，其诉讼结果并不确定。但仍可以作为向金融机构施加压力的策略方向，同时，在诉讼过程中，也可用诉前财产保全等程序进一步增加自身筹码。
（三）主动优化自身业务模式以规避风险：在业务合规层面，企业需对业务涉及的国家/地区、交易对手、结算货币进行分级筛查。例如，对伊朗等受制裁高风险地区的业务，应建立“交易前审批—过程留痕—事后审计”的全流程控制，并尽量避免美元结算，以降低相关风险。
来源：司凯律师事务所
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